Het aantal werkzoekenden met een RVA-uitkering slinkt in Vlaanderen. Om aan een werkzaamheidsgraad van 80 procent te geraken, overwegen sommige beleidsmakers niet-beroepsactieven versneld aan het werk te zetten via integratie van het activeringsbeleid in het lokale bestuursniveau.
Lokale besturen zouden het best complexe drempels naar werk weg kunnen werken. Maar of dat effectief en efficiënt te organiseren valt, moest een studie, besteld door de uittredende regering, uitwijzen. Vooralsnog dreigt het lokale besturen met verhoogde inspanningen en kosten op te zadelen.
Bovendien negeert het debat de werkgeversverantwoordelijkheid om te zorgen voor meer werkbare en passende jobs.
Starve the beast
‘Vlaamse regering onderzoekt uitbesteding VDAB-taken aan gemeenten’, dat was de kop in De Tijd van 17 januari 2023. Toenmalig Vlaams minister van Bestuurszaken, Bart Somers (Open VLD), kondigde die dag ook een onderzoek aan naar een decentralisatie van het activeringsbeleid.
Tegelijkertijd bestelde Vlaams minister van werk, Jo Brouns (cd&v), een toekomstrapport voor de VDAB. Dat moest de kernopdrachten voor de VDAB afbakenen, nu er almaar minder werkzoekenden met een RVA-uitkering zijn in Vlaanderen. Sommige werkgevers en commerciële lobby’s plaatsten dat decentraliseringsdebat in het frame van een starve the beast-strategie. De VDAB zou te veel uitgeven, niet efficiënt werken en meer marktwerking moeten stimuleren.
De vorige Vlaamse regering keek sterk naar het lokale niveau om er het activeringsbeleid te integreren. Die kwestie, net als de vraag hoever en hoe snel de decentralisatie moet gaan, ligt op het bord van de regeringsonderhandelingen voor een nieuwe Vlaamse regering. Het lokale niveau zou het ideale niveau zijn om de complexe en zeer diverse drempels naar werk weg te werken.
Wat verstoort de arbeidsmarkt?
De wetenschappelijke literatuur onderscheidt drie situaties, mismatches, die het evenwicht tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt verstoren. Men spreekt van ruimtelijke, modal en skills mismatches.
Ruimtelijke mismatches gaan over jobs die worden gecreëerd op plaatsen waar niemand woont, zoals industrieterreinen, havengebieden, of nieuwe hospitalen buiten woonkernen. Locaties verder van werkconcentraties zijn vaak ook goedkoper.
Een modale mismatch ontstaat als de verplaatsingsmogelijkheden op woon- of werklocaties beperkt zijn. Denk een gebrek aan bussen (openbaar of via het bedrijf) of veilige fietspaden die werkenden dwingen om met een (dure) auto te komen.
Skills mismatches betreffen de gevraagde kwalificaties die soms afwijken van het profiel van de regio, zoals de vraag naar hoger geschoolden in een Brussel met een hoge werkloosheid.
Voor mensen met een laag inkomen en een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt zijn het vooral taal, vervoer en kinderopvang die zware barrières vormen.
De redenering is dat lokale besturen arbeidsbemiddeling samen kunnen leggen met hun bevoegdheden voor sociaal wonen, sociale economie en kinderopvang. Ze kennen hun inwoners en het lokale (sociale) bedrijfsleven, en zouden zo via een geïntegreerde aanpak mismatches op de arbeidsmarkt kunnen wegwerken.
Maar beleidsmakers beseffen nog onvoldoende dat een moeizaam activeringsproces van lange adem wacht om diverse groep stappen naar werk te laten zetten. Vergelijkend landenonderzoek leert dat een bruusk afwentelen van verantwoordelijkheden van het Vlaamse naar het lokale niveau niet zal werken.
De arbeidsmarkt stopt nu eenmaal niet aan gemeentegrenzen.
De simplistische en sloganeske manier waarop de regering het debat voerde, bracht kritiek teweeg. Zou er voldoende capaciteit, expertise en bereidheid zijn binnen elk lokaal bestuur om een omvattend activeringsbeleid te voeren? Zou het niet leiden tot versnippering en grote verschillen in het begeleidingsaanbod?
Moeten lokale besturen niet eerst fuseren om de nodige bestuurskracht te ontwikkelen voor lokale activering? Moet elke burger geen gelijkwaardig activeringsaanbod krijgen, ongeacht woonplaats? En wat met de rechten van werkzoekenden op kwalitatieve begeleiding en beroepsopleiding?
De arbeidsmarkt stopt nu eenmaal niet aan gemeentegrenzen en de literatuur leert dat mismatches aanpakken niet enkel op het lokaal niveau kan gebeuren. Woonlocaties van werkzoekenden zijn vaak verschillend van werklocaties met vacatures voor laaggeschoolden. De vraag naar vaardigheden afstemmen met het aanbod aan opleidingen vergt een (inter)regionale aanpak.
Bovenlokaal beleid uitgekleed
Nieuw is de decentraliseringskwestie niet. De laatste twintig jaar zijn al heel wat initiatieven genomen. Zo zijn er de samenwerkingsverbanden tussen de VDAB en lokale besturen. Meer dan 80 procent van de gemeenten heeft er een.
Lokale besturen en OCMW’s werken met de VDAB aan specifieke lokale tewerkstellingsinstrumenten, zoals wijkwerken en tijdelijke werkervaring. Met de centrumsteden waren er in het verleden actieplannen voor jeugdwerkloosheid.
De Vlaamse overheid wees de afgelopen jaren bovendien al heel wat extra taken toe aan lokale besturen, zoals een regierol in de sociale economie. Een gemeenschappelijke rode draad door al die initiatieven is de versterking van de link tussen de VDAB, bovenlokale bestuursvormen en lokale besturen. Die samenwerking tussen het lokale, het bovenlokale en de VDAB is al even aan de gang. De linken zijn er.
Toch verschoof de voorbije twee regeerperiodes het zwaartepunt van de discussie meer naar het lokale niveau. Zo werd het bovenlokale streekbeleid sterk uitgekleed, en daarmee de rol van de sociale partners in de coördinatie van vraag en aanbod. Op lokaal niveau is er het zesjarig ESF-programma ‘lokale netwerken’ gekomen. Daarvoor werd zelfs 200 miljoen euro uitgetrokken op lokaal niveau.
Maar de eerste resultaten leren dat het vooral een werk van lange adem wordt. Er was een voorbereidingsperiode van twee jaar vooraleer de lokale netwerken in 2024 concreet uit de startblokken schoten. Na zeven maanden intens vergaderen over goverance-kwesties blijven de resultaten op het vlak van ontwikkelde dienstverlening naar de diverse doelgroepen van niet-beroepsactieven bijzonder mager. Sowieso kunnen de netwerken maar een fractie van de doelgroep begeleiden.
Decentralisatie helpt niet sneller aan werk
Uit de vergelijkende landenstudie blijkt dat de responsabilisering van lokale besturen bij arbeidsbemiddeling niet zonder meer werkt, of veeleer eigenlijk niet werkt. Die studie in opdracht van minister Somers onderzocht de praktijk in Nederland, Denemarken en Noorwegen en formuleerde inzichten voor Vlaanderen.
Ze concludeerde dat gedecentraliseerde arbeidsbemiddeling niet leidt tot een hogere arbeidsparticipatie. In Nederland en Denemarken mislukte de hervorming onder meer door een te bruusk en te snel proces van decentralisatie.
Het eindrapport somt enkele belangrijke inzichten voor Vlaanderen op. Voorwaarden voor succes zijn een zekere schaal van lokale besturen, goed gerichte ICT-systemen die aansluiten op regionale of landelijke systemen, centrale en bovenlokale aansturing, budget voor de noodzakelijke hervormingskosten en een continue en goede evaluatie van effecten. Die bovenbouw van in elkaar schuivende volgsystemen is net een van de sterktes van VDAB.
Maar de centrale vaststelling blijft pertinent: ‘Decentralisatie helpt ook niet sneller naar werk. Ook de doelgroep van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt blijft een probleem in de onderzochte landen met een lokale georganiseerde arbeidsbemiddeling.’
Stellingenoorlog
Het toekomstonderzoek naar de VDAB pleit zelf helemaal niet voor een ontmanteling van het huidige model van arbeidsbemiddeling. Integendeel, een sterke VDAB moet er zijn als vertrouwenspersoon voor elke burger die een arbeidswens heeft, werk zoekt of een beroepsopleiding nodig heeft.
Dat toekomstrapport wijst naar de sterk gewijzigde en zeer diverse doelgroep van niet-beroepsactieven waarop de VDAB zich als vertrouwenspersoon zal moeten richten om de target van een werkzaamheidsgraad van 80 procent te bereiken.
Het aantal VDAB-bemiddelaars voor gespecialiseerde begeleiding moet omhoog van vier naar minstens zes op de tien medewerkers.
Het gaat dan onder meer om mensen met een leefloon, inburgeraars, Oekraïense vluchtelingen, sociale huurders, langdurig zieken, mensen zonder een uitkering zoals huismoeders en -vaders, mensen die een carrièrebreak nemen, en ga zo maar door. Stuk voor stuk groepen met uiteenlopende rechten en plichten, die niet enkel bepaald worden door hun statuut, zoals een leefloon of RVA-uitkering.
Verschillende groepen van niet-actieven hebben geen verplichting tot inschrijving bij de VDAB. De grote verscheidenheid in deze groep maakt van activering een complexe opgave.
Die positionering naar nieuwe doelgroepen betekent dat er extra moet ingezet worden op gespecialiseerde arbeidsbemiddeling en arbeidsmarktgericht opleiden. Op dit moment zijn slechts vier op de tien medewerkers bij VDAB daarmee bezig. De VDAB biedt momenteel enkel basisdienstverlening aan. Daarna schuift het burgers door naar gespecialiseerde partners.
Het aantal bemiddelaars moet dus omhoog naar minstens zes op de tien. Er moet opnieuw expertise en capaciteit worden opgebouwd in gespecialiseerde diensten op maat van specifieke doelgroepen, zoals bijvoorbeeld 60-plussers en langdurig zieken.
Coherent Vlaams beleid
De Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) mengde zich eveneens in dit debat. Het kwam op de proppen met een eigen toekomstvisie voor een sterke VDAB in mei 2024. De SERV wil dat de VDAB zich focust op haar kerntaken van bemiddeling, arbeidsmarktgericht opleiden en matching van werkzoekenden met vacatures. Hij pleit ook voor een meerjarige beheersovereenkomst tussen de VDAB en de Vlaamse overheid.
Dat moet een stabiel werkingskader bieden en resultaatsindicatoren bevatten over een duurzame uitstroom naar werk. Het verplicht de VDAB te meten hoe de VDAB en haar partners de afstand tot arbeidsmarkt verkleinen.
En niet alleen de SERV, ook de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) ging niet mee in een stellingenoorlog. Samen werkten ze een lijvig samenwerkingspact uit. Het pact richt zich op drie complexe doelgroepen: niet-beroepsactieven zonder uitkering, werkzoekenden zonder werk met een multi-problematiek, en leefloongerechtigden. Van belang is dat eerst bestaande instrumenten zoals de diverse vormen van werkplekleren worden geoptimaliseerd vooraleer er nieuwe worden ontwikkeld.
De VVSG en de SERV willen een versterkte samenwerking op lokaal, bovenlokaal en Vlaams niveau met een coherent Vlaams beleidskader, en roepen de nieuwe Vlaamse regering op om werk te maken van een politieke validering en uitvoering van hun pact. Iets wat de uittredende regering jammer genoeg naliet. Dat betekent dus niet het zomaar afschuiven van taken naar het lokale niveau.
Cruciaal is om de samenwerking beter te integreren en een goede bovenlokale dynamiek op te zetten met lokale besturen, de VDAB en sociale partners. Eigenlijk is de voorzet voor het nieuwe lokale arbeidsmarktbeleid daarmee gegeven. Hopelijk kan de volgende regering de draad oppikken.
Werkgeversverantwoordelijkheid
Verschillende partijen vinden dat de nieuwe regeringen de jacht op uitkeringsgerechtigde werkzoekenden en niet-beroepsactieve sociale huurders moeten aanscherpen. Werkzoekenden dreigen hun uitkering te verliezen na twee jaar. Niet-beroepsactieven dreigen uit hun sociale woning gezet te worden als zij niet ‘werkbereid’ zijn.
Als die pistes worden omgezet in beleid, zal dat een grote impact hebben op het lokale bestuursniveau. Mensen zonder woon- en werkloosheidsstatuut dreigen zo volledig onder de radar te verdwijnen, of door te stromen naar het leefloon. Terwijl het net de bedoeling is om hen stappen te laten zetten naar werk.
Debatten over de decentralisering van de arbeidsbemiddeling en de beperking van het woon- en werkloosheidsstatuut, negeren de werkgeversverantwoordelijkheid om te zorgen voor werkbare en passende jobs.
Beide debatten, decentralisering van de arbeidsbemiddeling en de beperking van het woon- en werkloosheidsstatuut, negeren volledig de werkgeversverantwoordelijkheid om te zorgen voor werkbare en passende jobs. Dat het aanwervingsgedrag conservatief – en bij momenten zelf discriminerend – blijft, is algemeen geweten. Zelfs in een krappe arbeidsmarkt zijn werkgevers nog te vaak op zoek naar een witte raaf.
Er worden te weinig kansen geboden aan bonte spechten, of dat nu omwille een migratieachtergrond of de leeftijd is.
Geweten is dat er onvoldoende jobs op maat worden aangeboden om niet-beroepsactieven met een arbeidswens en langdurig werkzoekenden aan een baan te helpen. Er bestaan nu eenmaal geen verplichtingen of normen voor werkgevers over het aantal jobs op maat dat zij moeten aanbieden.
Eindeloze carrousel
Ook daar is een rol voor de VDAB weggelegd. VDAB-bemiddelaars moeten werkgevers veel vaker wijzen op hun verantwoordelijkheden en verplichtingen. Bij vaststelling van discriminaties moet de VDAB werkgevers kunnen uitsluiten van hun dienstverlening.
Bemiddelaars moeten daarnaast meer inzetten op methodieken van supported employment en jobhunting, matchen met bestaande vacatures in plaats van langdurig werkzoekenden te sturen naar demotiverende sollicitatie-opdrachten met beperkte slaagkans. Of door mensen te plaatsen in een carrousel van bemiddelings-, opleidings- en werkervaringstrajecten bij wisselende partners zonder finaliteit.
