De verzorgingsstaat faalt erin om armoede onder de bevolking op actieve leeftijd terug te dringen, in België, maar ook in andere rijke landen. Integendeel, bij mensen met een lage scholing, in werkarme gezinnen, en ook onder werkenden is de inkomensarmoede al vele jaren en in vele landen zelfs aan een trage maar gestage opmars bezig. Tussen landen zijn er grote verschillen in het niveau, de snelheid en de periodiciteit van de stijgende trends. Maar overal, ook in de meest performante landen, lukt het al jaren niet meer om de opgaande curves duurzaam om te buigen.
Foute beleidskeuzes en inefficiënties verklaren waarom de welvaartsstaat geen antwoord op het armoedevraagstuk vindt, zeker. Maar er is meer aan de hand. De gelijktijdige stijging van welvaart, werkgelegenheid en sociale uitgaven aan de ene kant, en armoede aan de andere kant wijst op een systemisch probleem. De vergrijzing, de klimaattransitie en de digitalisering zullen dat probleem in de toekomst nog scherper stellen. Om de stijgende armoedecurves om te buigen is een herijking van het sociaal contract nodig. Dat moet voortbouwen op de verworvenheden van de naoorlogse verzorgingsstaat, maar met afspraken over fatsoenlijke minimuminkomens, zinvol werk en over vermogens- en klimaatbelastingen. Nationale welvaartsstaten moeten daarvoor meer samenwerken in Europees en mondiaal verband.
Armoedetrends
In een groot aantal rijke welvaartsstaten vertoont het armoederisicopercentage bij de bevolking op actieve leeftijd sinds de jaren negentig een trage opwaartse trend. Er zijn belangrijke en standvastige niveauverschillen tussen landen, vergelijk bijvoorbeeld de Verenigde Staten met Denemarken, en er zijn uitzonderingen zoals Finland tijdens het voorbije decennium, maar globaal genomen zijn de trends opwaarts. Voor Vlaanderen weten we dat de jaren negentig een cesuur betekende in de naoorlogse armoedetrends. 1976-1985 was een periode van sterke egalisatie. De inkomensarmoede daalde toen zeer aanzienlijk: van 10 procent in 1976 naar 6 procent in 1985. Tussen 1985 en 1992 bleef de armoederisicograad stabiel op ongeveer 6 procent. Daarna begon een opwaartse beweging die nu al bijna drie decennia aanhoudt.
Evolutie van de armoederisicograad (60 procent van het mediaan inkomen) voor de bevolking op actieve leeftijd (18-65 jaar). (Bron: OESO Income Distribution Database)
De breuk in de tijdreeks is het gevolg van een veranderde definitie, gestippelde lijnen geven jaren weer waar data ontbreken.
De stijgende armoede bij de bevolking op actieve leeftijd zit geconcentreerd bij kortgeschoolden, gezinnen met een zwakke werkintensiteit en eenoudergezinnen. Vooral de stijging van het armoederisico bij werkarme gezinnen (huishoudens waar de volwassenen minder dan 20 procent van hun arbeidspotentieel inzetten) valt op. Aan de vooravond van de pandemie was voor meer dan 70 procent van die gezinnen de sociale zekerheid ontoereikend geworden. We weten dat het gestegen armoederisico bij werkarme gezinnen verband houdt met verschillende factoren, waarbij zowel het kwetsbaardere profiel van de huishoudens (meer alleenstaanden, meer mensen met een migratieachtergrond en meer langdurig arbeidsongeschikten) als de toegankelijkheid en ontoereikendheid van de uitkeringen een rol speelden. Ook de armoede onder werkenden ging in stijgende lijn, zij het met grote verschillen. In Duitsland was de stijging uitgesproken, in België of Nederland veeleer beperkt. Maar overal was de trend opwaarts.
'De babyboomgeneratie was volop actief, de emancipatie van de vrouw voltrok zich voluit, allemaal gunstige factoren om de armoede te doen dalen. Waarom gebeurde dat dan niet?'
Bea Cantillon
De armoedetrends vallen samen met een aanhoudende stijging van de inkomens, van de werkgelegenheid, van de scholingsgraad, en zelfs met hoge en stijgende sociale overheidsuitgaven. Dat zijn belangrijke egaliserende factoren, en veelgehoord in de politieke retoriek: ‘Je moet eerst de taart bakken, vooraleer je haar kan verdelen.’ Of nog: ‘Jobs, jobs, jobs zijn de beste remedie tegen armoede’, en ‘Sterker uit de storm: investeren in mensen en kennis.’ Bovendien was de babyboomgeneratie nog volop in de actieve levensfase, terwijl de emancipatie van de vrouw zich voluit voltrok. Allemaal gunstige factoren om de armoede te doen dalen. Waarom gebeurde dat dan niet?
Het naoorlogse vliegwiel
In de afgelopen halve eeuw is de economie veranderd en zijn de gezinnen veranderd. Allereerst was er een omslag van een industriële naar een diensten- en kenniseconomie. We hebben minder sterke (mannelijke) arbeiders nodig, en veel meer geschoolde werknemers. Het laaggeschoolde werk is complexer geworden en er zijn meer jobs die grote sociale vaardigheden vereisen. Een aanzienlijke groep mensen kan, al dan niet tijdelijk, niet aan die voorwaarden voldoen. De tewerkstellingsgraad van laaggeschoolden is laag, rond de 40 procent in België en dat is al veertig jaar zo. Landen die het beter doen, zoals Nederland, kennen eveneens een zorgwekkend lage werkzaamheid bij laaggeschoolden.
Ten tweede versterkt de emancipatie van vrouwen, die ook gingen studeren en werken, dat element omdat hooggeschoolden elkaar vinden op de huwelijksmarkt, en de laaggeschoolden ook. Op gezinsniveau krijg je zo een versterking van ‘sterke’ en ‘zwakke’ kenmerken, wat tot een maatschappelijke tweedeling leidt: tussen werkarme gezinnen met een beperkt arbeidspotentieel en een groeiende groep van hardwerkende en werkrijke gezinnen. Die laatste groep heeft het materieel goed, maar de eerste groep blijft achter.
Evolutie van de lage en gemiddelde lonen in België ten opzichte van de stijgende productiviteit. (Bron: OESO)
De lonen hinkten ten derde achterop bij productiviteitsstijgingen en de lagere lonen stegen niet mee met de algemene welvaart. Dat zet druk op de levenstandaard van lager geschoolde werkenden en op het hele systeem van sociale bescherming. Als de lage lonen niet stijgen, dan volgen de ziekte-, invaliditeits- en werkloosheidsuitkeringen immers ook niet. Hardnekkige werkloosheidsvallen zetten beleidsmakers voor een verscheurend trilemma. Zonder hogere uitgaven lukt het niet meer om hoge tewerkstellingscijfers te combineren met een toereikende sociale bescherming. Het gezaghebbende Nederlandse Centraal Planbureau verwoordt dat treffend: ‘Gerichte maatregelen om armoede te verminderen, zoals de verhoging van de bijstand, zijn effectief, maar kosten geld en vaak banen.’
Werkarm
Vooral hoger geschoolden profiteerden van de groeiende tewerkstelling. Hoewel er grote verschillen zijn tussen landen bleven de tewerkstellingsgraden onder laaggeschoolden de voorbije decennia structureel laag. Een grondige analyse van de arbeidsmarkt voor lager geschoolden van de Hoge Raad van de Werkgelegenheid verklaarde die structureel lage tewerkstellingsgraden onder laaggeschoolden aan de hand van vier factoren: de beschikbaarheid van laaggekwalificeerde banen; verdringingseffecten door middengeschoolden; inactiviteit die deels samenhangt met onbetaalde zorglasten in gezinnen; en geringe arbeidsincentives aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Dat maakt een complex geheel van factoren zonder eenvoudige oplossing. Internationale vergelijkingen leren ons dat ook in landen waar de tewerkstellingscijfers veel hoger liggen dan bij ons, zoals in Nederland, er een hardnekkig probleem is van lage tewerkstellingsgraden onder lager geschoolden.
'Omdat hooggeschoolden elkaar vinden op de huwelijksmarkt, ontstaat er een tweedeling tussen werkrijke en werkarme gezinnen, waar niemand aan het werk is. In België is dat zo'n 12 procent van alle gezinnen.'
Bea Cantillon
De ongelijke verdeling van jobs tussen individuen wordt op het niveau van de gezinnen versterkt door sociale homogamie en individualisering. Omdat mensen met overeenkomende kenmerken, zoals opleiding, elkaar op de huwelijksmarkt vaak vinden, heeft de scheve verdeling van jobs over individuen een tweedeling doen ontstaan tussen een groeiende groep werkrijke gezinnen (waar iedereen aan het werk is) en een groep werkarme gezinnen (waar niemand aan het werk is). Die laatste groep omvat in België zo’n 12 procent van de gezinnen. De groei van de werkgelegenheid komt dus vooral die werkrijke gezinnen ten goede, met name de beter geschoolde tweeverdieners. Werkarme gezinnen zijn veelal laaggeschoold en alleenstaand, met of zonder kinderen en uiteraard sterk afhankelijk van de sociale zekerheid.
Trage loongroei
Lage lonen blijven structureel achter op productiviteitsstijgingen en mediaaninkomens, dat is een algemeen trend in rijke welvaartsstaten. In België liep het minimumloon een groeiende achterstand op bij de gemiddelde lonen en bij de productiviteit. We weten dat het verband tussen het niveau van de minimumlonen en de armoede niet zo sterk is, veel lage loontrekkers leven immers in gezinnen waar er nog andere inkomens zijn. Maar onrechtstreeks – door de impact op de sociale minimumuitkeringen – is de trage groei van de lage lonen wél van groot belang om de opgaande armoedetrends te begrijpen.
'Neem nu Renée'
Voor eenverdieners met een laag loon zoals Renée is het daarom moeilijk geworden om bij te blijven. Lage lonen bepalen bovendien de ondergrens van de sociale zekerheid. In een studie voor een groot aantal landen vonden we een duidelijk verband tussen het verloop van sociale minima enerzijds en de evolutie van de minimumlonen anderzijds. In de jaren 2000 ging de daling van de laagste brutolonen met 10 procentpunten ten opzichte van het mediaaninkomen gepaard met een daling van de sociale minima met 2,47 procentpunten ten opzichte van het mediaaninkomen. Omdat de lagere lonen voor gezinnen met kinderen vaak in de buurt van de armoedegrenzen liggen, veroorzaakt de druk op de lage lonen een armoedeprobleem voor alleenverdieners en mensen die van een uitkering moeten leven.
Voor Renée die vier vijfde werkt in de zorgsector is haar loon, ofschoon hoger dan het minimumloon, ontoereikend. In andere landen zien we gelijkaardige patronen, al zijn er grote verschillen. Door de achterstand die de lage lonen hebben opgelopen, hebben welvaartsstaten het moeilijk gekregen om laagproductieve (zorg)arbeid voldoende aantrekkelijk te houden en tegelijk de belofte van een adequate sociale bescherming waar te maken. Sociale minima optrekken tot aan de armoedegrens veronderstelt dat eerst de inkomens van lage loontrekkers worden opgetrokken. Daarvoor moeten ofwel de lage brutolonen naar omhoog, wat een stijging impliceert van de kosten voor de werkgevers, ofwel moet de overheid additionele kosten maken, denk aan werkbonussen, belastingkredieten, of selectieve kinderbijslagen voor lage loontrekkers. Daarom klinkt het precies bij het Nederlandse Centraal Planbureau dat ‘gerichte maatregelen om armoede te verminderen geld of banen kosten.’
'Het is duur geworden om de armoedekloof dicht te rijden.'
Bea Cantillon
Het is duur geworden om de armoedekloof dicht te rijden. In België wordt het zuiver dichten van de armoedekloof tot net aan de Europese armoedenorm geraamd op 2 procent van de totale beschikbare inkomens van gezinnen. Maar door alleen de laagste inkomens te verhogen, ontstaan er werkloosheidsvallen aan de onderkant van de verdeling. Dus moeten ook de inkomens van lage loontrekkers naar omhoog. Als niet alleen de armoedekloof gedicht wordt, maar ook de inkomens in de eerste drie inkomensdecielen proportioneel mee stijgen, is de kost om de armoedekloof te dichten (zonder werkloosheidsvallen te creëren of te verergeren) ongeveer dubbel zo groot: 4,2 procent van het beschikbare inkomen van alle gezinnen. En daarmee is de kous niet af, want hoger op de inkomensverdeling, vanaf het vierde deciel, zullen opnieuw lage loonvallen of promotievallen ontstaan.
Nieuwe mattheuseffecten
Dat is, in een notendop, wat we de afgelopen veertig jaar hebben gezien. Laaggeschoolden profiteerden niet of nauwelijks van de tewerkstellingsgroei. De lage lonen, de sociale uitkeringen en de kinderbijslagen bleven achter op de algemene welvaartstijging en de groei van de mediane gezinsinkomens. Intussen stegen sociale overheidsuitgaven die vooral werkrijke gezinnen in hogere inkomensgroepen ten goede komen. Om de combinatie tussen werk en gezin te faciliteren moest er immers geïnvesteerd worden in kinderopvang, loopbaanonderbrekingsuitkeringen, en dienstencheques. Dat creëerde nieuwe mattheuseffecten, de sociale overheidsuitgaven werden minder herverdelend.
De actieve welvaartsstaat beoogde het herstel van het naoorlogse vliegwieleffect. Meer werk zou zorgen voor hogere inkomens – voor de gezinnen en voor de overheid – en zo tot minder armoede. Maar de nieuwe jobs kwamen met een prijs. Ze waren scheef verdeeld en zorgden minder voor een goede bescherming tegen armoede. Er waren hooggespannen verwachtingen van het gelijke kansenbeleid, maar kinderen van kortgeschoolden vonden hun weg niet naar de kinderopvang, de hogeschool, de universiteit en vervolgens de arbeidsmarkt. De sociale lift, schrijft de OESO, is stuk.
‘Een samenleving die beweert dat ze mensen in staat stelt om hun potentieel te verwezenlijken, maar faalt om de structuren te veranderen die hen ervan weerhoudt om dat te doen, is repressief.'
Auteur Lea Ypi in Vrijheid
Vandaag profiteren de sterkeren het meest van de overheidsuitgaven voor een onderwijs en kinderopvang en worden de zwakkeren geculpabiliseerd omdat ze de geboden kansen niet zouden opnemen. Daarover schrijft de Albanese auteur Lea Ypi in haar boek Vrijheid: ‘Een samenleving die beweert dat ze mensen in staat stelt om hun potentieel te verwezenlijken, maar faalt om de structuren te veranderen die hen ervan weerhoudt om dat te doen, is repressief.’ Door de focus op betaalde arbeid had de actieve welvaartsstaat bovendien te weinig aandacht voor de waardering van onbetaalde zorgarbeid. Ook daarom lukt het niet goed om arbeid en armoedebestrijding te verzoenen.
De bodem van de welvaartsstaat is ontoereikend, vooral voor gezinnen met kinderen. Vandaag begrijpt iedereen dat mensen die het financieel moeilijk hebben het niet redden met de huidige inflatie en de stijgende huur-en energieprijzen. Sociale tarieven voor water, elektriciteit, stookolie, openbaar vervoer, of cultuur zijn een correctie maar vaak worden ze niet opgenomen, zorgen ze voor werkloosheidsvallen, of voor lage loonvallen hogerop in de verdeling.
We moeten een weg vinden uit die negatieve spiraal. De groeiende armoede bij de bevolking op actieve leeftijd is een ernstige bedreiging voor de democratie en voor uitdagingen als de klimaattransitie, de vergrijzing en de digitalisering. Klimaatbeleid zonder armoedebeleid zal niet werken, denk aan de gele hesjes. De vergrijzing doet de overheidsuitgaven stijgen, maar de armoede bij kinderen is nu al hoger dan bij ouderen. De tewerkstellingsgraden bij lager geschoolden (en dus de aantrekkelijkheid van laagproductieve arbeid) moeten omhoog om tegemoet te komen aan groeiende zorgbehoeften.
'De welvaartsstaat heeft nood aan een herijkt sociaal contract. Sociale overheidsuitgaven moeten beter gecontroleerd worden op mattheuseffecten. Een beperkt basisinkomen, boven op de sociale zekerheid, kan een nieuw fundament van de welvaartsstaat worden.'
Bea Cantillon
Wat zou een herijking van het naoorlogse sociaal contract kunnen inhouden? Dat moet voortbouwen op de verworvenheden van de sociale verzorgingsstaat. Op sociale zekerheid en op activering, sociale economie en de vele lokale burgerinitiatieven. Maar we hebben een nieuw kompas nodig om de richting van een rechtvaardige transitie vast te leggen. Laten we daarom nieuwe afspraken maken over onze maatschappelijke prioriteiten – willen we nog subsidies voor bijvoorbeeld dienstencheques? – en over de verdeling van de lasten, tussen arbeid en vermogen, tussen lage en hoge inkomens, tussen jong en oud. Ten slotte moeten we ernstig nadenken over een beperkt basisinkomen, niet als vervanging van de sociale zekerheid, wel als een nieuwe sokkel onder het ganse inkomensgebouw.
Deze tekst is een verwerking van Bea Cantillons standpunt van de Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten.
