In vergelijking met de wijzigingen van het Europese begrotingskader in 2011 en 2013 geschiedde de hervorming van de Europese begrotingsregels met meer voorafgaand maatschappelijk debat, maar het eindresultaat ontgoochelt. De nieuwe begrotingsstrengheid maakt een opvolger voor het Europese Fonds voor Herstel en Veerkracht na 2026 onvermijdelijk, als de Europese Unie tenminste op koers wil blijven met de doelstellingen van de sociale en ecologische transitie, en met haar Green Deal.
De begrotingsregels moesten vernieuwd worden, daar was iedereen het over eens.
De begrotingsregels moesten vernieuwd worden, daar was iedereen het over eens. Sinds de laatste verstrengingen van het Stabiliteits- en Groeipact, in 2011 en 2013, waren ze totaal onwerkbaar geworden.
De centrale doelstelling van de oude regels was om op middellange termijn een begrotingsdoelstelling te behalen met een maximaal structureel tekort van 0,5 procent. Dat structureel tekort is het tekort gecorrigeerd voor meevallers of tegenvallers omwille van de economische conjunctuur, en voor eenmalige uitgaven en inkomsten.
Dat bleek een contraproductieve verstrenging van de Maastrichtnormen die een maximaal nominaal begrotingstekort van 3 procent vastlegden. De verplichting om het deel van de schuldgraad boven 60 procent van het bbp jaarlijks met 5 procent te verminderen, het strengste onderdeel van de regels, bleek onhaalbaar voor landen met een relatief hoge schuldgraad. Daarop werd secundaire regelgeving toegevoegd die de complexiteit enkel vergrootte.
Drie doelstellingen
In april 2023 kwam de Europese Commissie met een interessante nieuwe aanpak. Niet zozeer kwantitatieve doelstellingen voor het begrotingstekort en de schuldgraad zouden bepalend zijn, wel een beleid dat streeft naar de ‘houdbaarheid van de schuldgraad’. Zo’n doelstelling kan op veel manieren benaderd worden.
Essentieel is dat de schuldgraad niet zo hoog is dat zowel de bevolking als de financiële markten het vertrouwen verliezen in de mogelijkheden van een lidstaat om die schuld te herfinancieren. Dat hangt vooral af van de sterkte van de nationale economie, en van de vraag of de nominale rente op de staatsschuld lager is dan de nominale groei van het bbp.
Essentieel is dat de schuldgraad niet zo hoog is dat zowel de bevolking als de financiële markten het vertrouwen verliezen.
Omdat de begrotingen en schuldposities van de lidstaten gehavend uit de coronapandemie en de energiecrisis kwamen, stelde de Commissie een aanpassingsperiode van vier of zeven jaar voor, om opnieuw de deficitnorm van 3 procent van het bbp te halen. Na die aanpassingsperiode zou de schuldgraad op een dalend traject gebracht moeten worden voor landen die de 60 procent-drempel overschrijden.
De hervorming van de Europese begrotingsregels poogt drie kerndoelstellingen gelijktijdig te verwezenlijken. Vooreerst beogen ze een terugkeer naar stringente begrotingsposities. Naast een opwaartse sociale convergentie volgens de doelstellingen van de Europese Pijler van Sociale Rechten.
Ten slotte moeten ze budgettaire ruimte creëren voor de nodige sociale en ecologische investeringen, net als voor noodzakelijk geachte meeruitgaven in defensie. Het blijft evenwel compleet onduidelijk hoe die drie doelstellingen tegelijk gerealiseerd kunnen worden.
Schuldhoudbaarheid
Of de schuldgraad op een dalend traject komt analyseert de Commissie met een zogenaamde schuldhoudbaarheidsanalyse (Debt Sustainability Analysis, DSA), een complexe methode die zich waagt aan een langetermijnvoorspelling van de evolutie van de schuldgraad bij ongewijzigd beleid. De DSA berekent ook hoe de schuldgraad evolueert onder onverwachte omstandigheden, zoals bij een stijging van de rentevoet, of een lagere economische groei.
Om de schuld na de aanpassingsperiode met grote zekerheid te doen dalen, zal de Commissie een referentietraject voor de evolutie van het begrotingssaldo voorleggen aan iedere lidstaat die niet aan de Maastrichtcriteria voldoet.
Overeenstemmend met dat traject moeten lidstaten een Nationaal Middellange Termijn Structureel en Begrotingsplan (NMTSBP) opmaken, een omvattend sociaaleconomisch en budgettair plan met alle relevante beleidsmaatregelen voor een periode van vier of van zeven jaar. Een afwijking van het traject moet het NMTSBP verantwoorden. Om de aanpassingsperiode tot zeven jaar te verlengen, moet een regering het akkoord krijgen van de Commissie.
Het voorgestelde referentietraject is dus het uitgangspunt voor het begrotingspad dat de gezamenlijke regeringen vastleggen. Dat bepaalt uiteindelijk hoeveel budgettaire ruimte over blijft voor nodige investeringen.
Dalperiodes
Het referentietraject moet weergegeven worden onder de vorm van een netto-uitgavengroeipad voor iedere entiteit. Dat beschrijft hoe de overheidsuitgaven mogen toenemen. Daarbij moet geen rekening gehouden worden met het deel van de werkloosheidsuitgaven dat afhankelijk is van de economische conjunctuur.
Ook de intrestuitgaven, en de discretionaire toename van de overheidsinkomsten, bijvoorbeeld door nieuwe belastingen, vallen buiten beschouwing. Als een regering uitgaven wil doen boven op de uitgavennorm, kan dat als ze tegelijk in nieuwe inkomsten voorziet.
Op het eerste zicht zijn de nieuwe regels vrij soepel en minder stringent. Maar de methodiek roept heel wat vragen op.
Dat de uitgavennorm als toetssteen geldt, komt voort uit de redenering dat overheden in principe controle hebben over de uitgaven, maar minder over de inkomsten. Dezelfde uitgavennorm zal bij hoogconjunctuur automatisch leiden tot een kleiner tekort, en tot een groter tekort in dalperiodes.
Op het eerste zicht zijn de nieuwe regels vrij soepel en minder stringent. Maar de methodiek roept heel wat vragen op. De DSA verandert van een inschatting van de middellangetermijnevolutie van de schuld naar een hard ankerpunt om het begrotingspad te bepalen.
Voor België betekent de focus op een dalende evolutie van de schuldgraad bij ongewijzigd beleid na de aanpassingsperiode, dat al tijdens de aanpassingsperiode rekening gehouden moet worden met de toekomstige vergrijzingskosten.
Tussen 2022 en 2050 zouden die immers bij ongewijzigd beleid met 4,4 procent van het bbp stijgen. Het Planbureau berekende dat het begrotingstekort (4,6 procent in 2023) moet zakken naar 0,8 procent van het bbp, een inspanning van 3,8 procentpunt van het bbp, ofwel 27 à 30 miljard euro.
Die verplichte anticipatie komt neer op een frontloading van de begrotingsinspanning. Maar door de zware inspanning naar voor te schuiven, krijgen de kleinere toegelaten overheidsuitgaven een negatief effect op het bbp, en dus ook op de ratio van de schuld tot het bbp.
Snoeiwerk
Begrotingshaviken eisten bovendien zekerheid dat de 3 procent-tekortnorm ook in slechte tijden gerespecteerd wordt en harde garanties voor het ritme waarop de schuld moet dalen. De nominale tekortnorm van 3 procent wordt daarom vertaald in een structurele tekortnorm van 1,5 procent. Landen met een schuldgraad groter dan 90 procent van het bbp moeten die ieder jaar met 1 procentpunt doen dalen.
Ligt de schuldgraad tussen 60 en 90 procent, dan moet die jaarlijks met 0,5 procentpunt dalen. Hierdoor bijt de willekeurige 60-procent grens voor de schuldgraad nog altijd. En dat terwijl we in het komende decennium voor de investeringen van de eeuw staan om de klimaattransitie waar te maken.
We staan voor de investeringen van de eeuw om de klimaattransitie waar te maken.
De commissie Werkgelegenheid van het Europees Parlement leverde een stevige en mooie bijdrage om de sociale doelstellingen van de Europese Pijler van Sociale Rechten een prominente plaats te geven in de nieuwe regels voor het economisch bestuur. De vooruitgang van de voornaamste sociale doelstellingen krijgt een goede monitoring, en de nationale plannen moeten eveneens sociale beleidsdoelstellingen en investeringen opnemen.
Maar hoe kunnen de lidstaten die de komende jaren zullen moeten besparen daarvoor de middelen vinden?
De nieuwe regels houden nauwelijks rekening met de broodnodige ruimte voor overheidsinvesteringen. Ingebouwde mechanismen om overheidsinvesteringen op peil te houden of te verhogen, vergen snoeiwerk elders om budgetten vrij te maken.
Slechts drie lidstaten hebben binnen het kader van de nieuwe regels voldoende budgettaire marge om de nodige transitie-investeringen te financieren, berekende de New Economics Foundation. Een mager lichtpunt is dat investeringsprojecten met cofinanciering van de EU of de Europese Investeringsbank buiten de begrotingsnorm gehouden worden.
Bevoogdend
De Commissie-Von der Leyen stak in 2019 ambitieus van wal met de Green Deal en maakte van de COVID-19-nood een deugd door het economisch herstelplan NextGenerationEU te lanceren, met als kern het Fonds voor Herstel en Veerkracht van 750 miljard euro. Dat Fonds loopt eind 2026 af. In het debat over een opvolger van het fonds wijken dezelfde begrotingshaviken voorlopig geen millimeter.
De hardste noot om te kraken, wordt hoe we financiële ruimte kunnen creëren voor de stijgende vergrijzingskosten zonder aan de essentie van de sociale welvaartsstaat te raken.
Nochtans is bijkomende Europese budgettaire capaciteit noodzakelijk als de EU zichzelf niet wil veroordelen om achterop te blijven ten opzichte van China en de Verenigde Staten. De technologische knowhow en industriële productiecapaciteit die nodig is om de klimaatdoelstellingen te realiseren zal in dat geval vooral buiten Europa ontwikkeld worden, terwijl de EU haar doelstelling van koolstofneutraliteit dreigt te missen.
Met een van de roodste begrotingen van de EU zal België meerdere jaren vallen onder de procedure voor buitensporige tekorten. Kiezen voor een zevenjarige, in plaats van vierjarige, aanpassingsperiode is de enige haalbare weg. Maar dat maakt de bevoogdende macht van de Commissie nog groter, omdat ze dan meer impact heeft bij de opmaak van het nationale beleidsplan.
Hopelijk krijgen daardoor enkele broodnodige hervormingen, zoals de fiscale hervorming, een stevige duw in de rug. De hardste noot om te kraken, wordt hoe we financiële ruimte kunnen creëren voor de stijgende vergrijzingskosten zonder aan de essentie van de sociale welvaartsstaat te raken.
