De studie Civil Society’s Contribution to Strong Social Protection van het HIVA-Onderzoeksinstituut voor Arbeid en Samenleving concludeerde in 2016 dat het middenveld meestal een belangrijke positieve rol heeft om sociale bescherming op te zetten in samenlevingen waar dat allesbehalve evident is, en wel in elke fase van de beleidscyclus, van de probleemformulering tot de implementatie en monitoring.
Het middenveld heeft een belangrijke positieve rol om sociale bescherming op te zetten in samenlevingen waar dat allesbehalve evident is.
Representatieve organisaties brengen kwetsbare groepen samen die moeilijk of geen toegang hebben tot sociale bescherming. Ze mobiliseren om voldoende politieke wil af te dwingen. Waar overheden in gebreke blijven, nemen ze vaak eigen initiatieven om specifieke sociale bescherming te organiseren voor hun doelgroep.
In dit artikel wil ik de case van Indonesië schetsen. Die toont aan wat mogelijk is als sociale organisaties de ruimte en de middelen krijgen om hun rol te spelen. Het gaat telkens om partners van WSM en ACV, onder meer gefinancierd door de Belgische ontwikkelingssamenwerking.
Niet alle Indonesiërs profiteerden van sterke groei
Met ruim 267 miljoen inwoners is Indonesië het vierde land ter wereld qua aantal inwoners. De voorbije twintig jaar kende het een sterke economische groei van gemiddeld 5 procent. Met een bbp per capita van 4.135 dollar zit het nipt (en recent) in de Wereldbankcategorie van hogere middeninkomenslanden.
Ter vergelijking: in België bedraagt het bbp per capita 56.129 dollar, aldus schattingen van het IMF. De Wereldbank legt de lat dus niet al te hoog om ‘niet arm’ te zijn. In dezelfde periode is de Gini-coëfficiënt voor ongelijkheid in Indonesië echter gestegen van 28,6 tot 37,8 (2018). Niet alle Indonesiërs profiteerden mee van de groei.
In 2002 werd de Indonesische grondwet herzien. Dat was het historische gevolg van de people’s power-opstanden in mei 1998 die dictator Suharto ten val brachten. In de nasleep hiervan en van de Aziatische financiële crisis (1997-1998), die Indonesië erg hard trof, werd sociale bescherming beschouwd als een belangrijke component van het economisch herstel en van de weg naar democratie en maatschappelijke cohesie.
Naar schatting meer dan 70 miljoen mensen in Indonesië werken in de informele economie, op een totaal van 136,7 miljoen werkenden.
Onder druk van het maatschappelijk middenveld werd in de grondwet opgenomen dat de staat een socialezekerheidssysteem moest ontwikkelen voor de volledige bevolking en ervoor moest zorgen dat kansarmen een menswaardig leven kunnen leiden. Een nieuw nationaal socialezekerheidssysteem (Sistem Jaminan Sosial Nasional, SJSN) werd op 19 oktober 2004 bij wet opgericht.
De Indonesische regering voerde voor de eerste keer in de geschiedenis een socialezekerheidsprogramma in dat alle Indonesische burgers moest dekken – niet enkel werknemers uit de formele economie maar ook uit de informele economie, werklozen en armen. Maar de uitvoeringsbesluiten voor met name de informele economie lieten lang op zich wachten. Terwijl precies daar de grootste uitdaging lag en nog steeds ligt.
Naar schatting meer dan 70 miljoen mensen werken informeel op een totaal van 136,7 miljoen werkenden. In die groep is het aandeel van zelfstandigen en loontrekkenden ongeveer even groot, aldus cijfers van de OESO.
Straatventers
Vijf jaar na de oprichting van het SJSN was de sociale zekerheid voor de informele economie nog steeds niet geregeld. Maar sociale bewegingen hebben daar niet op gewacht.
De Federatie voor Constructie en Informele Sector (FKUI), die bij een van de drie belangrijkste vakbondsconfederaties (de KSBSI of Indonesische Arbeidersbond, een partner van WSM en het ACV) aangesloten is, slaagde erin om een doorbraak te forceren in verschillende regio’s. Plaatselijke afdelingen van de KSBSI sloten een akkoord met de regionale instelling voor sociale zekerheid.
De regering bleek minder enthousiast over een verplichte sociale zekerheid voor iedereen, zoals voorzien in de grondwet.
De KSBSI int de sociale zekerheidsbijdrages van zijn leden voor levens- en ongevallenverzekeringen, stort die door en garandeert op die manier de dekking voor huishoudelijk personeel in Yogyakarta, voor motortaxichauffeurs in Bogor, voor informele bouwvakkers in Tangerang en voor straatventers in Riau.
In een toespraak tijdens de honderdste Internationale Arbeidsconferentie op 14 juni 2011 schetste toenmalig Indonesisch president Susilo Bambang Yudhoyono een aantal maatregelen die de effecten van de economische crisis moesten tegengaan en de tewerkstelling verbeteren.
'Sociale bescherming promoten en werknemers betrekken bij de besluitvorming', klonk het. Mooie woorden, maar in eigen land bleek de regering minder enthousiast over een verplichte sociale zekerheid voor iedereen, zoals voorzien in de grondwet. Op het einde van 2011 was er de facto alleen sociale bescherming voor de formele en de publieke sector, met een totale dekking van twaalf miljoen mensen.
Miljoenenmobilisatie
De drie meest representatieve vakbondsconfederaties (KSBSI, KSPSI en KSPI) mobiliseerden samen met andere sociale bewegingen miljoenen werknemers uit het hele land en organiseerden talrijke bijeenkomsten en lobbyactiviteiten om de implementatie van de wet te eisen.
De KSBSI spande bij het Indonesische Grondwettelijk Hof zelfs een rechtszaak aan tegen de regering omdat ze de grondwet niet respecteerde door de effectieve realisatie van de sociale zekerheid uit te stellen. De vakbonden eisten een transparant non-profit fonds en een beheerstructuur met participatie van werknemers. Dat fonds moest investeringen en eventuele overschotten weer naar werknemers laten vloeien, gecontroleerd door een tripartite instelling.
Vakbond KSBSI spande bij het Indonesische Grondwettelijk Hof een rechtszaak aan tegen de regering omdat ze de grondwet niet respecteerde door de effectieve realisatie van de sociale zekerheid uit te stellen.
De aanhoudende druk van het middenveld dwong de regering uiteindelijk om wet nr. 24/2011 over de oprichting van een Nationale Administratieve Socialezekerheidsinstelling (BPJS) aan te nemen.
Die wet voerde vier veranderingen door. Ten eerste worden nu vijf in plaats van vier risico’s gedekt. Ten tweede verbindt de regering zich ertoe om universele gezondheidszorg te voorzien voor de hele bevolking, waarbij zij zelf de bijdragen van de armsten zal betalen. Ten derde biedt de wet voldoende flexibiliteit zodat informele werknemers en zelfstandigen ook kunnen aansluiten. Ten slotte worden de instellingen van de sociale zekerheid vereenvoudigd.
Er zijn nog maar twee nationale onafhankelijke structuren voor het beheer van de sociale zekerheid, de BPJS Kesehatan (BPJS-gezondheid) en de BPJS Ketenagakerjaan (BPJS-werkgelegenheid). Die laatste omvat vier sociale verzekeringen: arbeidsongevallen, levensverzekering, ouderdomsuitkering (eenmalig bij uittreden uit de arbeidsmarkt) en pensioenen.
Gezondheidszorg
Vooral op het vlak van gezondheidszorg werd grote vooruitgang geboekt. BJPS-gezondheid is actief sinds januari 2014 en verantwoordelijk voor de nationale ziekteverzekering (JKN) met als doel om universele dekking te realiseren. In oktober 2018 waren al 203 miljoen mensen, drie vierde van de bevolking, aangesloten bij de nationale ziekteverzekering. Eind 2023 werd een dekking van 95,77 procent van de bevolking bereikt.
Een belangrijke factor was de volledige of gedeeltelijke subsidie door de overheid van de bijdrage van lagere inkomensgroepen die anders uitgesloten zouden blijven van gezondheidszorg. Daarnaast verplicht een presidentieel decreet over gezondheidszorg alle bedrijven om hun werknemers in te schrijven, ook de werknemers van kleine- en microbedrijven.
In 2018 waren al 203 miljoen mensen, drie vierde van de bevolking, aangesloten bij de nationale ziekteverzekering. Eind 2023 werd een dekking van 95,77 procent van de bevolking bereikt.
De gezondheidszorg die BPJS voorziet voor werknemers uit grote bedrijven en multinationals is niettemin minder uitgebreid dan die van hun vroegere ziekteverzekeringen. Dankzij de druk van vakbonden nam de BPJS een regeling aan die werknemers toelaat om via sociale dialoog hun gezondheidszorgplan uit te breiden met zorg die BPJS niet dekt. Werknemers kunnen die aanvullende ziekteverzekeringen vrij kiezen. Dat was belangrijk om het draagvlak voor de nationale ziekteverzekering niet te verliezen.
De BPJS-werkgelegenheid staat nog niet zo ver. Uit het jaarverslag van 2019 leren we dat de verzekering 33,5 miljoen actieve leden had uit de formele economie en 2,7 miljoen uit de informele economie. Tegen eind 2023 was het aantal actieve leden gestegen tot 41,5 miljoen.
Dat is een mooie groei en een pak meer dan onder het oude systeem, maar op een totale beroepsbevolking van meer dan 136 miljoen mensen blijft er nog een lange weg te gaan. Met name de aansluiting van mensen in de informele economie is een grote uitdaging. Vakbonden en andere middenveldorganisaties klagen dat er te weinig wordt ingezet op werving en bewustmaking.
De sociale bijdragen voor werkers uit de informele economie werden aangepast aan hun capaciteit om bij te dragen, terwijl het niveau van de uitkeringen gelijk blijft.
Na lobbywerk van de vakbonden en het middenveld werden alvast de bijdragen voor werkers uit de informele economie aangepast aan hun capaciteit om bij te dragen, terwijl het niveau van de uitkeringen gelijk blijft. Er wordt nu ook meer samengewerkt met vakbonden en middenveld om mensen toe te leiden naar de sociale zekerheid.
Sociaal werkers van het ministerie van Sociale Zaken, zogenoemde facilitators, spelen een belangrijke rol om te garanderen dat kwetsbare mensen effectief de sociale bescherming krijgen waar ze recht op hebben. Maar hun potentieel wordt nog niet volledig benut.
Exclusion errors
Ook op vlak van sociale bijstand is er vooruitgang. Het breedste programma, het Program Keluarga Harapan (PKH) of familie-hoop-programma, dateert van 2007 en is een voorwaardelijke cash-transfer waarbij rechthebbenden geïdentificeerd worden aan de hand van een geïntegreerde en gemeenschappelijke database die begunstigden linkt aan alle (complementaire) programma’s van sociale bijstand.
Dat werkt lang niet perfect en heel wat rechthebbenden vallen uit de boot. De OESO beval dan ook aan de database te verfijnen. Maar het PKH-programma heeft een positieve impact op de gezondheid en de scholing van de begunstigden. Andere onderdelen van sociale bijstand, zoals een rijstsubsidie en onderwijsbeurs, kunnen op de database geënt worden, maar kennen nog grotere exclusion errors.
In deze beginfase van sociale zekerheid in Indonesië zijn velen nog onvoldoende op de hoogte van hun rechten.
In deze beginfase van sociale zekerheid in Indonesië zijn velen nog onvoldoende op de hoogte van hun rechten. De KSBSI en andere middenveldorganisaties organiseren trainingen en bewustmakingsactiviteiten over het systeem, met name voor werknemers met kortetermijncontracten en voor werknemers van onderaannemers. Tussen 2014 en 2017 werden daardoor meer dan 22.000 bijkomende werknemers uit negen bedrijven in de pulp- en papierindustrie opgenomen in de sociale zekerheid.
Vakbonden speelden ook een belangrijke rol bij de hervorming van sociale zekerheid voor arbeidsmigranten. Sinds de goedkeuring van een nieuwe wet op 1 augustus 2017 dekt die meer dan een half miljoen arbeidsmigranten, waardoor zij recht hebben op een levens- en een arbeidsongevallenverzekering.
De vakbonden hebben daarnaast vertegenwoordigers in de raad van commissarissen, en het middenveld heeft een grote rol in het monitoren en evalueren van de BPJS. Ze voeren een sociale dialoog met de regering en met werkgeversorganisaties om de werking te bespreken en te verbeteren.
De bijdragen van werknemers worden eveneens onderhandeld in tripartiete organen. Recent overleg tussen regering en sociale partners maakte een begin met de invoering van een werkloosheidsverzekering. Die zou werknemers die ontslagen worden verzekeren van een inkomen terwijl ze vakopleidingen volgen. De opleidingen ondersteunt de regering dan weer met het zogenaamde Skill Development Fund.
Als de overheid niet bijpast
De (extreme) armoede in Indonesië is de voorbije twintig jaar dan wel sterk gedaald, maar stagneert de laatste jaren. Voor het hele land is het aantal armen minder dan 10 procent, maar er zijn grote regionale verschillen. In Jakarta leven minder dan 5 procent van de mensen in extreme armoede, maar in een aantal Oostelijke provincies is dat meer dan 30 procent.
Maar van de belangrijkste uitdagingen voor de jonge sociale zekerheid in Indonesië is de financiering, aldus de Social Protection System Review van de OESO. Die komt zowel uit sociale bijdragen als uit algemene belastingmiddelen. Meer mensen aansluiten is de eerste, voor de hand liggende strategie om de financiering te verduurzamen. Maar een groot deel van de bevolking heeft een beperkte capaciteit om volledige bijdragen te betalen.
Mits voldoende politieke wil is het niet onmogelijk voor Indonesië om de financiering uit sociale bijdragen vanuit de overheid bij te passen met een subsidiemechanisme.
Voor de BPJS-gezondheid is in een overheidssubsidies voorzien, maar een vergelijkbaar systeem ontbreekt nog voor de BPJS-werkgelegenheid. Grote aantallen mensen aansluiten, met aangepaste niveaus van bijdragen aan hun inkomen, houdt het risico in dat de financiering op termijn ontoereikend wordt. Toch zou het, mits voldoende politieke wil, niet onmogelijk mogen zijn voor Indonesië om de verschillen vanuit de overheid bij te passen met een subsidiemechanisme.
De ratio van de belastinginkomsten ten opzichte van het bbp bedroeg slechts 10,23 procent in 2018. Dat is ook voor landen met een vergelijkbaar bbp per capita erg laag.
Missing middle
Daarnaast vormt de institutionele structuur, met verschillende bevoegdheden op verschillende niveaus een uitdaging. Op het centrale niveau zouden duidelijkere en hogere minima moeten worden vastgelegd. De rol van de provinciale overheden verdient eveneens verduidelijking. Bovendien raadt de OESO aan om beter te anticiperen op de veroudering van de bevolking, zowel op vlak van uitkeringen (met pensioenen die nog lang niet iedereen bereiken) als voor chronische zorg.
Ten slotte is er de uitdaging om de dekking van de sociale verzekeringen, vooral BPJS-werkgelegenheid, uit te breiden, samen met de sociale partners en andere middenveldorganisaties, zodat ook het zogenaamde missing middle erin opgenomen kan worden. Dat is het segment van de bevolking in de informele economie dat boven de armoedegrens leeft en niet in aanmerking komt voor sociale bijstand, maar ook uit de boot valt voor de sociale verzekeringen.
Dat dit mogelijk is bewijzen de voorbeelden hierboven, waarbij met name de vakbonden een belangrijke rol speelden.
In 2020 richtte het KSBSI alvast het Indonesia Network on the Right to Social Protection op. Dat samenwerkingsverband van vakbonden, ngo’s met een specialisatie in sociale bescherming, vrouwenorganisaties, gezondheidsorganisaties en academici, heeft de ambitie om op basis van onderzoek, dialoog en indien nodig sociale actie beter te kunnen inspelen op de uitdagingen die er zijn.
Universeel en inclusief
Indonesië is lang niet het enige land dat de voorbije jaren vooruitgang maakte op vlak van sociale bescherming. Al is er nog veel werk om de soms prille systemen te versterken en inclusiever te maken. Het is belangrijk dat de normen van de Internationale Arbeidsorganisatie daarbij richtinggevend zijn.
Laat me wijzen op enkele principes uit IAO-aanbeveling 202, over de sokkels van sociale bescherming. De bescherming moet universeel en inclusief zijn, en dus ook de informele economie moet dekken. De leden van de IAO zijn het er ook over eens dat sociale bescherming gebaseerd moet zijn op solidariteit en dat sociale partners en andere relevante middenveldorganisaties betrokken moeten worden. Dat lukt in het ene land al beter dan in het andere.
In de Domenikaanse Republiek moet het middenveld in de bres springen om het missing middle te verzekeren, wanneer de overheid een grotendeels geprivatiseerde sociale zekerheid verkiest.
In de Domenikaanse Republiek bijvoorbeeld, nog een land met een grote informele economie, springt het middenveld in de bres om het missing middle te verzekeren dat uit de boot valt van de overheidssystemen die een grotendeels geprivatiseerde sociale zekerheid verkiest.
Hoe dan ook blijven sociale organisaties niet bij de pakken zitten. Ze organiseren hun achterban, bouwen zelf diensten uit, leiden mensen toe naar publieke systemen van sociale bescherming en gaan de dialoog aan met de overheid.
En indien nodig komen ze massaal op straat. Nationaal, internationaal en continentaal laten ze hun stem horen en nemen ze hun verantwoordelijkheid op.